LA PRIVATIZACIÓN DE LOS PUERTOS PÚBLICOS BRASILEÑOS: ¿UN EJEMPLO PARA URUGUAY?

Autor: Ing. Alejandro Castro

ANTECEDENTES

Los puertos brasileños son responsables del 95% de las exportaciones del país y se consideran actores catalizadores del proceso de desarrollo económico y social. Actualmente, el sector está compuesto por 37 puertos públicos y más de 250 Terminales de Uso Privado (TUP) y es necesario modernizarlo, ya que las Empresas Portuarias están limitadas por un modelo de gestión del siglo pasado.

En principio, la Ley Nº 8.630/1993 (Ley de Puertos), determinaba que las terminales privadas sólo podían manipular su propia carga, lo que limitaba las perspectivas de competencia entre puertos públicos y privados pero, posteriormente, a partir de la Ley Nº 12.815/2013, se ampliaron las oportunidades en el sector, previendo la manipulación de cargas de terceros en terminales privadas, y, de esa forma, las mismas crecieron en cantidad aumentando la competencia con los puertos organizados, lo que llevó a los puertos públicos a adaptarse al nuevo modelo de mercado y ello a efectos de lograr una mayor competitividad y eficiencia y, al mismo tiempo, tarifas portuarias más ventajosas, fomentando aún más la participación de la iniciativa privada.

Así, comenzaron a producirse otras transformaciones en el sector, como la privatización de los puertos públicos, inicialmente en Santos, São Sebastião, Companhia Docas do Espírito Santo (CODESA), Companhia Docas da Bahia (CODEBA) e Itajaí.

La consolidación de las asociaciones con la iniciativa privada ha sido fuertemente impulsada en los últimos dos años, con el actual Ministerio de Infraestructuras (MINFRA), encabezado por el ministro Tarcísio Gómez de Freitas, que ha impulsado el proceso de interconexión de los modos ferroviario y de carretera con los puertos. Al respecto, ya hay etapas de concreción real de varios ferrocarriles, como el Norte y el Sur, pensados para ser la columna vertebral de Brasil, así como el Ferrogrão 2, que consolidará el corredor de exportación hacia los puertos del Arco Norte.

En esta línea, aún con las adversidades del año 2020, bajo la pandemia asociada al COVID–19, el Ministerio de Infraestructuras finalizó 92 obras e inauguró 86 emprendimientos, con reformas aeroportuarias, 1.430 km de pavimentación y duplicación de carreteras y la concesión de 12 activos de infraestructura, entre otros. Estos logros elevarán la posición de Brasil en el ranking de competitividad a cargo del Foro Económico Mundial (2021), un espacio internacional para la discusión de temas sociopolíticos, económicos y ambientales.

Los movimientos de privatización previstos para los cinco puertos públicos antes mencionados, tienen como objetivo ampliar sus operaciones y actividades. En el ámbito del derecho administrativo, la privatización se refiere al proceso de retirada parcial o total de la presencia del Estado en sectores en los que la iniciativa privada tiene una fuerte presencia, apoyada constitucionalmente en el principio de libre empresa, pudiendo establecer o crear empresas privadas que integren las relaciones económicas del mercado.

PRIVATIZACIÓN DE LOS PUERTOS

Como se ha mencionado anteriormente, hay cinco puertos que se someterán a un proceso de privatización con el objetivo de aumentar la eficiencia y el dinamismo del sector. El modelo es similar a los preceptos del arrendador clásico, en un sistema híbrido, en el que la administración portuaria tiene mayor autonomía. En este modelo, la gestión se realiza entre el gobierno, que actúa en la regulación y planificación, y la iniciativa privada que se encarga de controlar el manejo de la carga y la coordinación comercial en los puertos.

El procedimiento de privatización será exclusivo de la Unión, de acuerdo con los preceptos de la Ley Nº 12.815/2013 (Ley de Puertos), que prevé la explotación directa e indirecta por parte de la Unión de los puertos e instalaciones portuarias.

Cabe destacar que en el sistema híbrido la gestión será privada, seguida de la regulación por parte de la Agencia Nacional de Transporte Acuático (ANTAQ), que tiene la decisión final sobre los cambios en las normas.

El modelo más utilizado en la mayoría de los países es el de «arrendador clásico», en el que la infraestructura portuaria es proporcionada por el Estado y el sector privado se encarga de proporcionar los anticipos de la infraestructura, siendo también responsable de llevar a cabo las operaciones portuarias, a través de arrendamientos (concesiones). Según el Ministerio de Infraestructuras (MINFRA) estos cambios deberían aumentar la aptitud portuaria y la actividad económica nacional.

En breve, la privatización de la Autoridad Portuaria de Santos (SPA) – que está prevista para el primer semestre de 2022 –supondrá un momento prometedor para el puerto que es responsable del 28% de todo el flujo comercial de Brasil, presentando en el futuro un modelo flexible con la participación del sector privado en la gestión.

También se están realizando estudios en otros puertos que se van a privatizar, tales como el de Itajaí (Santa Catarina), el segundo mayor puerto del país en cuanto al movimiento de contenedores.

EL MODELO DE TARIFAS EN EL SECTOR PORTUARIO

Otro punto importante del programa de privatización se refiere al cobro de las tarifas portuarias y la posibilidad de aumentar los valores. La Resolución Normativa (RN) de la Agencia Nacional de Transporte Acuático (ANTAQ) Nº 32/2019, determina pautas a cumplir en relación a los pedidos de revisión tarifaria por parte de las administraciones portuarias, además de los pasos de reajuste de los puertos organizados.

La revisión de tarifas se entiende como el procedimiento de reanálisis de los costos e ingresos de una entidad privada, con la posibilidad de reajustar otro nivel de beneficios para nuevas inversiones. La Resolución Normativa Nº 32/2019 también establece conceptos tales como: “modalidad tarifaria”, “segmentación del mercado”, “ingresos requeridos” y “periodo de referencia”.

Una de las premisas es asegurar el mantenimiento de los valores tarifarios y proporcionar un modelo regulatorio flexible, para abordar cuestiones tanto de interés público como de los concesionarios y evitas la posibilidad de sobrecargas tarifarias.

LAS CONCESIONES EN EL SECTOR PORTUARIO

El Gobierno Federal también tiene previsto otorgar nuevas concesiones portuarias al sector privado para así aumentar la capacidad de manipulación y almacenamiento de la carga. En ese sentido, están previstos 16 arrendamientos portuarios, con una inversión total de cerca de US$ 230 millones en dos terminales del puerto de Santos.

La Constitución Federal, en su Artículo 175°, prevé el régimen de concesión y permiso de la prestación de servicios públicos, exigiendo una atención absoluta a los usuarios. Además, la Ley N° 8.987/1995, establece que «El servicio adecuado es aquél que cumple las condiciones de regularidad, continuidad, eficacia, seguridad, actualidad, generalidad, cortesía en su prestación y modicidad de tarifas«.

Vale la pena decir que, además de las áreas en el puerto de Santos, de escala pública, también se prevé la realización de otros arrendamientos en los puertos de Santana (Amapá), Itaqui (Maranhão) y Vila do Conde (Pará). La firma de estos contratos tendrá el poder de proporcionar grandes oportunidades y notables inversiones en la infraestructura de Brasil.

CONSIDERACIONES FINALES

El plan de privatización, previsto en el Programa de Parcerías e Investimentos (PPI), pretende fomentar la interacción entre el Estado y la iniciativa privada, y debería ser motivo de celebración por parte de toda la sociedad brasileña, previendo contratos de colaboración entre otras medidas.

Con el proceso de privatización de los puertos públicos se busca una mayor participación de las empresas privadas en las inversiones y una mayor eficiencia en las operaciones portuarias, impulsando el desarrollo socio – económico y aumentando la participación del país en el comercio exterior.

Cabe mencionar que el sector marítimo y portuario tiene un carácter internacional, con altos costos y riesgos, y Brasil debe ampliar su participación en el escenario global a partir de la adopción de prácticas dirigidas a promover políticas públicas en un ambiente donde puedan coexistir entidades públicas y privadas, tanto en la administración como en la operación portuaria.

Hay grandes posibilidades de crecimiento en el intercambio global de bienes, y es urgente priorizar los avances de manera que abarquen todos los sectores socio – económicos de Brasil.

Extraído de: Portos e Navíos: www.portosenavios.com.br a partir de un original elaborado por Najla Buhatem Maluf publicado en https://cdn-pen.nuneshost.com/-docindexerpdf/najla-por-elas-artigo-desestatizacao.pdf

Najla Buhatem Maluf es libanesa – brasileña, miembro de WISTA Brasil, graduada en la Escuela Americana de Suiza (Lugano), Licenciada en Política Internacional por la Universidad del Sur de Florida y posgraduada en Derecho Marítimo y Comercio Exterior por la Academia de Derecho Marítimo. Asesoró al Consejo de las Américas (Washington DC) sobre los acuerdos de libre comercio del TLCAN y el ALCA. Es socia de Rachid Maluf Advocacia. Fue asesora internacional de la ANTAQ, donde realizó misiones comerciales con el Ministerio de Relaciones Exteriores a los Estados Unidos, Singapur, Shanghái, Unión Europea y Mercosur. Coordinó conferencias con la Comisión Interamericana de Puertos (CIP – OEA) y el Banco Mundial. Fue asesora parlamentaria del Senado Federal en las Comisiones de Infraestructura y Asuntos Exteriores. Colaboró en los volúmenes I, II, III del «Contemporary Issues in Maritime, Port and Customs Law” (MLAW). Es Presidente de la Comisión de Derecho Marítimo y Portuario del Colegio de Abogados de Brasil (OAB/MA) y miembro del Colegio de Abogados de Brasil (OAB/DF), Procurador Adjunto de la Asamblea Legislativa del Estado de Maranhão y Vicepresidente del Consejo Internacional de Forum Brasil Export.

LA SITUACIÓN EN URUGUAY

En la mayoría de los países latinoamericanos, las reformas portuarias dieron como resultado cambios legislativos que incorporaron la participación del sector privado. La mayoría de dichas reformas no fueron implementadas completamente; de ahí que queden acciones pendientes que podrían mejorar la operación y el desarrollo de los puertos de propiedad estatal y ello a través de la participación del sector privado, dentro de un marco apropiado.

La cambiante naturaleza de los puertos, obliga a emprender reformas legislativas para así cubrir futuras demandas. Al mismo tiempo, incipientes retos, que no fueron previstos originalmente por las “leyes de puertos”, pueden poner en tela de juicio la idoneidad de los actuales marcos institucionales y de gobernanza.

Muchas leyes y políticas que rigen a los puertos se han vuelto obsoletas y se alinean pobremente con los nuevos patrones de comercio global. El sector portuario necesita actualizarse continuamente para seguir el ritmo de los siempre cambiantes mercados y tecnologías.

Existe un alto grado de concentración en el sector portuario público de Uruguay, en los que un actor público (la Administración Nacional de Puertos – ANP) supervisa todas las funciones: arrendador, administrador, planificador, regulador, etc.

En Uruguay, un objetivo específico sería dar autonomía a los puertos departamentales (llamados “del interior”) y desconcentrar el poder. Esta tendría que ser una pauta nacional, en especial para el sector portuario. Centralizar es ir contracorriente de lo que está pasando en el mundo.

Los puertos “departamentales” del Uruguay, con potencial comercial, son: Paysandú, Fray Bentos, Nueva Palmira, Colonia, Juan Lacaze y La Paloma. Todos ellos necesitan urgentes transformaciones que no pueden ser resueltas desde oficinas en Montevideo, y menos con visitas oficiales en las que se hacen promesas al mejor estilo de las campañas electorales.

La Ley de Puertos de Uruguay, Ley N° 16.246 de 1992, fue – sin lugar a dudas – un cambio cualitativo sumamente importante para sacar del estancamiento y de la calificación de “puerto sucio” que, en ese entonces, ostentaba el Puerto de Montevideo.

Al presente, el país necesita una actualización de la citada ley, en atención a las realidades comerciales de la región y del mundo, ajustando la reglamentación jurídica y financiera que permita el funcionamiento de cada puerto con mayor autonomía.

La Ley de Puertos, a lo largo de casi 30 años, se ha transformado en una ley “montevideana» que ha dejado rezagados a los puertos departamentales; necesita ser actualizada con un verdadero enfoque descentralizador y una participación privada mucho mayor.

Cada “puerto departamental” requerirá de un tratamiento particular en función de su demanda potencial y sus características específicas pero, en todos los casos, debe contar con una gestión descentralizada de perfil privado, donde la Administración Nacional de Puertos (ANP) participe – o no – de la sociedad administradora, pero siempre en minoría y con mayoría de capitales privados.

La sociedad administradora de cada puerto podría prestar los servicios por sí misma, o a través de otras empresas privadas, y las intendencias podrían tener un lugar en el directorio de esa sociedad; de esta forma, se lograría una descentralización portuaria real y efectiva con la participación activa de las comunidades locales.

Además, la cesión de la administración de los puertos al sector privado permitiría minimizar la influencia política sobre la gestión y, de esta forma, el administrador privado podría centrarse – plenamente – en la promoción y desarrollo de los mismos, haciendo que ellos sean más ágiles y adaptables (al permitirse el uso de procedimientos privados). Los proyectos se ejecutarían sustentados en rentabilidades financieras y no en “políticas”.

La politización en Uruguay es un problema endémico, los intereses particulares de los políticos están por sobre todas las cosas, lo político está por encima de lo técnico y esto lleva a una toma de decisiones equivocada que afecta la vida de las personas y, en particular, las que viven en el “interior uruguayo”.

Si existiera voluntad política – como la hubo con los acuerdos con UPM y Katoen Natie –, se podrían implementar transformaciones en los “puertos departamentales” mediante asociaciones público – privadas (tal como está ocurriendo en Brasil), y ellos – sin lugar a dudas, permitiría proyectarlos al futuro alcanzándose su desarrollo y progreso en beneficio de las comunidades locales.

¿Usted cree que este cambio se puede producir en Uruguay?

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