DESESTATIZACIÓN PORTUARIA: MODELO LANDLORD PRIVADO (O “MASTER CONCESSION”)

Autor: Ing. Alejandro Castro

LANDLORD PRIVADO (O “MASTER CONCESSION”)

De manera preliminar, es condición “sine qua non” aclarar que, si bien es de uso común, el término “Landlord Privado” no existe en la literatura especializada; la misma lo denomina como “Master Concession” (Concesión Principal).

Adicionalmente, es pertinente resaltar las particularidades del modelo de gestión portuaria “Landlord”, adoptado por la mayoría de los puertos del mundo, frente al “Landlord Privado”.

El factor común en ambos modelos pasa por la autonomía de las autoridades portuarias para administrar los puertos. En el modelo “Landlord Privado”, los gobiernos conservan la posesión y legitimidad de la propiedad; la diferencia se limita –únicamente – a la modalidad de gestión de la infraestructura portuaria: en el modelo “Landlord” tradicional las concesiones se limitan a la superestructura y su operativa mientras que en el “Landlord Privado” se incluye la infraestructura portuaria. En definitiva, se trata de administraciones portuarias privadas o mixtas, en régimen de concesión, que ejercen las tareas de “Landlord” portuario con terminales y operaciones privadas.

Para tener una idea de lo innovador e incipiente que es la transferencia de la gestión de la infraestructura portuaria del sector público al privado corresponde indicar que, según el World Bank – Port Reform Toolkit (2016), cuatro de cada cinco puertos pertenecen al sector público; de la misma forma, según la European Sea Ports Organisation (ESPO, 2016) el 87% de las autoridades portuarias Europeas pertenecen al sector público mientras que tan sólo el 7% son mixtas (público – privadas) y el 6% privatizadas.

“En algunos casos, la reforma portuaria se lleva a cabo a través de un contrato de concesión principal, que permite al sector privado llevar a cabo muchas de las funciones portuarias. Este tipo de contrato se ha utilizado raramente, pero es una opción. Por lo general, la elección principal es entre otorgar una “Concesión principal” (Master Concession) completa, en cualquier forma, y aplicar una estructura portuaria de arrendador que comprenda la autoridad portuaria pública y los operadores de terminales privados. La elección entre ambas opciones influye considerablemente en el proceso de privatización portuaria posterior. Al elegir una concesión principal, el gobierno deja, en gran parte, la desagregación de las actividades portuarias en manos del concesionario. También cabría esperar que los costos de reducción de personal resultantes de la concesión fueran asumidos, principalmente, por el gobierno.

El gobierno debe permitir al concesionario la suficiente libertad para estructurar su negocio según sus propias necesidades, de lo contrario el ejercicio no tiene mucho sentido. La falta de libertad reducirá el atractivo de la concesión. Para que una concesión principal resulte atractiva para un inversor privado, el concesionario debería poder desagregar el negocio portuario de la forma que considere oportuna. Por otra parte, la introducción de un sistema portuario del tipo “Landlord” tradicional” requerirá un papel mucho más activo del gobierno en la estructuración de las distintas concesiones de terminales y actividades marítimas así como en la reorganización de la autoridad portuaria”. (Banco Mundial – Port Reform ToolKit)

Cabe señalar que el término “privatización de puertos” también se usa comúnmente – resultando, muchas veces, técnicamente incorrecto – para designar a un modelo de gobernanza portuaria en el que la reforma se limita a la concesión de la gestión de la infraestructura y no implica a los activos, manteniendo el Estado la propiedad de los puertos.

LA EXPERIENCIA AUSTRALIANA

Reforma y modelos portuarios

Desde finales de la década de 1990, Australia ha seguido la tendencia internacional de reducir la participación del gobierno en la infraestructura portuaria para así mejorar el rendimiento y eficiencia de sus puertos. Antes de la subasta del Puerto de Brisbane en el año 2010, por valor de 2.100 millones de dólares australianos, sólo se habían privatizado los puertos públicos más pequeños.

Los puertos de Victoria se sometieron a importantes reformas en 1994 – 1995, cuando el sistema portuario se reestructuró en gran medida. Como parte de esa reforma, los puertos de Geelong y Portland se subastaron en 1996. En ese momento, el gobierno también tenía la intención de privatizar el puerto de Melbourne pero, tras la intensa oposición de los usuarios del puerto, abandonó la propuesta.

En Australia, los puertos privados no son un fenómeno nuevo ya que varios puertos graneleros son de propiedad y construcción privada, generalmente por el usuario final o un consorcio de usuarios.

Puertos de Australia

Política estatal de desarrollo

Australia desarrolló la primera Estrategia Nacional de Puertos a partir de una amplia participación de la industria y el gobierno; la misma fue respaldada, en Julio de 2012, por el Consejo de Gobiernos.

El propósito general de dicha estrategia es impulsar el desarrollo de puertos eficientes, sostenibles y seguros así como la logística de las cargas a ellos relacionada; sus objetivos incluyen facilitar el crecimiento del comercio y mejorar la eficiencia del movimiento de cargas a través de las redes de infraestructura. La seguridad, el medio ambiente y la seguridad nacional también son objetivos de particular importancia.

Marco legislativo y regulación

El sector privado es un actor principal de las operaciones e inversiones portuarias y ello con el marco regulatorio establecido por el gobierno. Los gobiernos de los estados y territorios tienen la responsabilidad de planificación y control del uso de las tierras incluyendo los puertos, sus áreas terrestres adyacentes y los sistemas de transporte.

Los gobiernos locales también toman decisiones que afectan a los puertos, incluso en asuntos tales como los requisitos de planificación y de acceso a las carreteras locales.

Autoridades regulatorias

En Australia, para cada puerto – y, en algunos casos, para grupos de puertos – existe una autoridad reguladora. Los gobiernos estatales y territoriales han sido, tradicionalmente, los propietarios de las autoridades portuarias y el gobierno federal, como tal, normalmente no se ha involucrado; sin embargo, hay aspectos de la regulación portuaria, en particular los asuntos ambientales y de seguridad, que se ven afectados por los reguladores federales.

Competencia

Los puertos australianos están sujetos a las reglas de competencia que se aplican a nivel nacional. No existen normas específicas para los puertos pero, en virtud de la legislación general, determinados puertos están sujetos a compromisos y requisitos específicos.

Los últimos gobiernos han demostrado una preferencia por confiar en los acuerdos de control de precios como un medio para influir en los precios monopolísticos de la infraestructura portuaria.

Empresas conjuntas

En Australia es posible que un organismo del sector público participe en una empresa conjunta con un operador portuario. Las autoridades estatales celebran regularmente contratos con el sector privado, particularmente en relación con el desarrollo de infraestructura; sin embargo, éste no ha sido el modelo preferido para el desarrollo u operación de los puertos.

Participación extranjera

En Australia, no existen restricciones legales específicas para las entidades extranjeras que liciten y participen en proyectos portuarios y es así que ha habido muchas entidades extranjeras involucradas en licitaciones de consorcios para proyectos portuarios. La Junta de Revisión de Inversiones Extranjeras asesora al gobierno en dichos asuntos, aunque la responsabilidad última de la toma de decisiones recae en el gobierno federal que puede imponer condiciones vinculantes a cualquier transacción (para así asegurarse de que no sea contraria al interés nacional).

Contratación pública y Asociación Público Privada (APP)

En Australia, si bien no existe un marco legislativo como tal, la Política y las Directrices Nacionales de Asociación Público – Privadas representan un marco nacional unificado para la contratación de APPs que resulta aplicable tanto al gobierno federal como a los gobiernos estatales y territoriales.

Los Lineamientos Nacionales establecen los procesos que deben seguirse tanto en las etapas de inversión, adquisición y entrega como en la asignación de riesgos y en el establecimiento de los principios comerciales. Algunos gobiernos estatales individuales también tienen sus propios requisitos y desviaciones jurisdiccionales que deben cumplirse junto con las Directrices Nacionales.

Las APPs se subastan en todos los niveles de gobierno; sin embargo, normalmente se realizan a nivel estatal, a través de un proceso de licitación competitivo desarrollado conforme a estrictas reglas de probidad en relación con cuestiones tales como la confidencialidad. No obstante, las propuestas desde el sector privado son cada vez más comunes.

Plazos de Concesión

Los plazos de concesión de los arrendamientos varían entre 20 y 99 años y el plazo más común ha sido de 99 años. Cualquier extensión de una concesión se rige por los términos del contrato que la otorgó.

Problemas del Modelo Australiano

La privatización ha implicado tanto fondos soberanos como de capital privado y propiedad extranjera. Los mayores puertos australianos cuentan con activos maduros, con perspectivas de crecimiento y limitadas amenazas de competencia, características que atraen a los inversores. Cabe señalar que hay fondos de capital privado con acciones en múltiples puertos, lo que puede suscitar inquietudes sobre el poder de mercado de estos consorcios de autoridades portuarias; por ejemplo:

  • Política de precios y monopolio.
  • Restricción del principio de libre competencia debido al poder de mercado de estos consorcios de autoridades portuarias.
  • Incertidumbre sobre las futuras inversiones en los puertos.
  • Limitada protección y supervisión reglamentaria por parte del gobierno.

La privatización intensifica las inversiones y optimiza la eficiencia y eficacia de la gestión. En el caso Australiano, los beneficios de la privatización portuaria se vieron a corto plazo y ayudaron a que el gobierno acumulara capital, redujera la deuda pública y aumentara tanto la inversión privada en infraestructura pública como la eficiencia de la gestión portuaria.

Sin embargo, ninguno de estos beneficios ha compensado el perjuicio real, causado a la economía y a las partes interesadas, debido tanto a la introducción de nuevas tasas para los buques y las cargas como al aumento sustancial e injustificable de las tasas portuarias y los arrendamientos impuestos por los inversores para recuperar sus costos y compensar y ampliar los beneficios de sus accionistas.

La privatización del puerto de Melbourne (50 años) se hizo por 11.000 millones de dólares australianos y fue el mejor precio obtenido a través de las privatizaciones de puertos. Sin embargo, 3 años después de la privatización, la tasa media de infraestructura cobrada por las tres empresas que prestan servicio en dicho puerto aumentó a niveles increíbles. A Enero de 2020, la terminal de contenedores Victorian International ha aumentado las tarifas de contenedores en un 140%.

El puerto de Newcastle, el mayor puerto de exportación de carbón del mundo, se privatizó en 2014 con un precio de venta de 1.750 millones de dólares australianos y, en menos de un año tras la privatización, el nuevo propietario revalorizó sus activos portuarios hasta los 2.400 millones de dólares australianos aumentando las tasas de navegación en más del 60%.

Es importante destacar que la Comisión Australiana de la Competencia y los Consumidores (ACCC) han planteado constantemente dichas cuestiones ante los tribunales, aunque sin éxito y ello debido al modelo de contrato firmado en las privatizaciones y al limitado poder de injerencia del gobierno sobre el sector privado.

En definitiva, el modelo de Concesión Principal (Master Concession) adoptado por las autoridades portuarias australianas fracasó y ello debido a que buscó solucionar las urgencias de corto plazo sin tener en cuenta las consecuencias que, a largo plazo, sufriría el comercio exterior australiano y en ese sentido contribuyeron – notablemente – la ineficiente redacción de los contratos de concesión y el extenso plazo de las mismas (99 años, excepto los 50 años de Melbourne)

LA EXPERIENCIA GRIEGA

A diferencia del modelo australiano, el modelo griego no cometió errores ni sufrió consecuencias.

Grecia tiene alrededor de 10 millones de habitantes y una zona costera que rodea los mares Egeo y Jónico con casi 14 mil kilómetros de extensión y un PBI anual (2019) que totaliza 210 mil millones de dólares.

Grecia tiene la flota mercante de mayor tonelaje del mundo, ocupando la octava posición como centro náutico mundial (International Shipping Centre Development Index, 2020) con aproximadamente 900 instalaciones portuarias y un movimiento de contenedores que, en el puerto de El Pireo (el más grande de Grecia), alcanza los 5,7 millones de TEUs (2019) en comparación con los 4,2 millones de TEUs del puerto de Santos (el más grande de América Latina).

Tradicionalmente, la gestión de los puertos griegos correspondía en un 100% al sector público (puerto de servicio); las reformas portuarias comenzaron en la década de 1990, debido a una fuerte presión de la competencia en el mercado de transbordo. El proceso se intensificó en la década comprendida entre los años 2000 y 2010 y particularmente luego la crisis crediticia del año 2008 (que implicó una enorme expansión de la deuda pública).

Puertos de Grecia

El proceso de reforma portuaria griega se puede dividir en tres fases: corporativización, liberalización y gestión de “landlord privado”.

En la fase de “corporativización” (año 1999), las Autoridades Portuarias de El Pireo y Tesalónica (los puertos más grandes de Grecia) se corporativizaron, ampliando la autonomía de gestión respecto de las autoridades portuarias nacionales para así mejorar la eficiencia operativa.

En la fase de “liberalización”, a mediados del año 2008, el gobierno se centró en la privatización y liberó la concesión de terminales a terceros, para así atraer capital privado destinado a inversiones en infraestructura pública (en el año 2009 se otorgaron los Muelle II y III del puerto de El Pireo a COSCO Shipping Group).

En 2012, todas las acciones de las autoridades portuarias de los puertos de El Pireo y Tesalónica fueron transferidas al Fondo de Desarrollo de Activos de Grecia, que estructuró la transferencia de la gestión de las autoridades portuarias públicas al sector privado.

En 2016, el gobierno otorgó a COSCO Shipping Group, el 67% de los activos de la Autoridad Portuaria de El Pireo hasta el año 2052, manteniendo el título de propiedad. En el mismo año se creó la Autoridad Portuaria Pública, organismo independiente vinculado al Ministerio de Navegación, con la tarea de vigilar la gobernanza portuaria y asegurar el funcionamiento satisfactorio de los puertos y los mercados portuarios.

Desde la implementación del programa de privatización de autoridades portuarias, el PBI de Grecia ha aumentado, en el período de 2011 a 2019, en cerca de 1.000 millones de euros por año (Fundación de Investigación Económica e Industrial). En el mismo período se crearon 20.000 nuevos puestos de trabajo de tiempo completo y los nuevos accionistas realizaron tanto importantes inversiones como cambios en el modelo empresarial, con fuerte impacto socioeconómico positivo sobre la economía griega.

Evolución del movimiento de contenedores en puertos de Grecia (millones de TEUs)

La Terminal de Contenedores de El Pireo (PCT), filial de la empresa china COSCO Shipping Group, que gestiona las terminales de contenedores desde el año 2009, ha aumentado significativamente la movilización de contenedores desde la privatización y es así que en el año 2019 ocupó el cuarto lugar en Europa (luego de haber ocupado el 17º en el año 2007) mientras que en año 2020 ocupó el primer lugar entre las terminales del Mar Mediterráneo.

Según el informe financiero anual de la Autoridad Portuaria, el beneficio neto aumentó en un 27%: desde los 27,9 millones de Euros del año 2018 hasta los 35,4 millones de Euros del año 2019.

El puerto de Tesalónica (el segundo puerto griego en importancia) también ha mostrado una mejora en la eficiencia y eficacia de sus operaciones siendo a destacar que el 67% del mismo fue adquirido, en el año 2018, por el consorcio alemán South Europe Gateway Tesalónica.

En Abril de 2020, el Gobierno griego anunció que tiene previsto subastar participaciones mayoritarias en otros cuatro puertos (Alexandroupoli, Igoumenitsa, Iraklio y Volos) y ello como parte de un plan de «privatización de las autoridades portuarias» que fuera oportunamente acordado con sus acreedores.

Y A TODO ESTO ¿QUÉ ESTÁ PASANDO EN URUGUAY?

La meta de Uruguay es concentrar todos los puertos comerciales (Montevideo, Juan Lacaze, Colonia, Nueva Palmira, Fray Bentos, Paysandú, La Paloma) y deportivos (Carmelo, Piriápolis, Punta del Este y un largo etcétera) en la órbita de la Administración Nacional de Puertos (ANP). Todo ello incompatible e incoherente y sólo para poner a muchos amigos al frente de cada uno y así generar un sistema caracterizado por su ineficiencia e inacción…

¡Algo jamás visto en la historia uruguaya!

Comerciales Deportivos

Puertos comerciales y deportivos del Uruguay

Como lo hemos dicho a lo largo de estos años en el Boletín Informativo Marítimo: la Ley de Puertos, a lo largo de casi 30 años, se ha transformado en una ley “montevideana» habiendo dejando de lado una real “descentralización” (palabra muy citada en las campañas electorales de todos los partidos políticos)… Esa misma Ley de Puertos necesita ser actualizada, con un verdadero enfoque descentralizador y una participación privada mucho mayor.

Muchos de los integrantes de la comunidad portuaria (obviamente “montevideanos”) son reacios a mejorar la Ley de Puertos, defendiendo un “status quo” que beneficia a intereses particulares pero que – sin dudas – es muy negativo para los puertos departamentales (los llamados “puertos del interior”).

A la hora de descentralizar y desconcentrar, para que cada puerto busque su nicho de mercado de la mano de las empresas privadas que los necesitan, las autoridades no perciben que los puertos comerciales son meros instrumentos al servicio del comercio exterior uruguayo, y no un fin en sí mismo.

Actualmente el país necesita una actualización de la Ley de Puertos en atención a las realidades comerciales de la región y del mundo, ajustando la reglamentación jurídica y financiera de forma tal que permita el funcionamiento de cada puerto con mayor autonomía.

PROPUESTAS PARA LOS PUERTOS DEPARTAMENTALES

De forma orientativa, se plantean algunas ideas tendientes a mejorar la gestión de las administraciones de los puertos departamentales administrados por la Administración Nacional de Puertos (ANP):

Paysandú La vocación del puerto estaría orientada a los contenedores, desarrollándose como puerto “feeder”. Una gestión comercial descentralizada y privada, apoyada por la intendencia, podría proyectarlo con volúmenes aún mayores.
La propuesta consiste en crear una Asociación Público – Privada, para la administración del puerto con mayoría de capital privado siendo la Administración Nacional de Puertos (ANP) un socio minoritario

 

Fray Bentos El Puerto de Fray Bentos podría ser el puerto exportador del departamento de Río Negro y las regiones correspondientes al Litoral, Norte y Centro – Norte del país y, a tales efectos, se debería recuperar el ramal ferroviario hasta el puerto (que sería una de sus grandes fortalezas). Sería la solución logística ideal para las cargas provenientes de los departamentos de Río Negro, Paysandú, Salto, Artigas, Tacuarembó y Rivera y que necesitan embarque directo en buques de ultramar (soja, cebada malteada, trigo, maíz, arroz, madera rolliza, etc.)

El desarrollo del puerto requiere, por un lado, una gestión portuaria descentralizada, de perfil privado, sumada a inversiones en infraestructura y equipamiento acordes con el tipo de buques que operan actualmente (estándar de buque Panamax) y, por otro lado, se debería impulsar el dragado del río Uruguay (hasta Fray Bentos) con una profundidad tal que posibilite la navegación con 28 pies de calado (mínimo)

La propuesta consiste en crear una asociación público – privada para la administración del puerto con mayoría de capital privado siendo la Administración Nacional de Puertos (ANP) un socio minoritario y siendo fundamental que las empresas del sector exportador participen de dicha sociedad

 

Nueva Palmira
(ANP)
Una gestión privada de la administración portuaria permitiría mejorar la utilización del muelle fluvial y el muelle de ultramar de cargas generales, optimizando la utilización de atraques, explanadas y equipos existentes.
La propuesta consiste en crear una asociación público-privada para la administración del puerto con mayoría de capital privado y ANP como socio minoritario.

 

Colonia La administración de este puerto podría llevarla adelante una empresa operadora de terminales de pasajeros (que no sea una naviera) con la experiencia suficiente como para mejorar la calidad y cantidad de los servicios ofrecidos.
Se requiere la concesión de la totalidad del puerto
Dada la estrecha relación puerto – ciudad es imprescindible que la intendencia participe en el directorio de la sociedad administradora
Los ingresos anuales del puerto permitirían un mantenimiento y desarrollo muy superior

 

Juan Lacaze Desactivar las operaciones con combustibles y concesionar todo el puerto a una empresa – o conjunto de empresas – que se haga cargo de las inversiones necesarias para la operación de un ferry que conecte Juan Lacaze con La Plata y/o Buenos Aires
La diferencia con la función que antes tenía el puerto, es decir el intercambio comercial Argentina – Uruguay y Argentina – Brasil, es que el “puente fluvial” sea utilizado por exportadores e importadores argentinos y uruguayos para comercializar sus mercaderías en contenedores libremente y a través de los puertos de Buenos Aires, La Plata y Montevideo y ello sin las “barreras de protección” que establece el tarifario de Administración Nacional de Puertos y, en especial, para las importaciones uruguayas
Se deberán asignar áreas adyacentes al puerto para que el concesionario pueda desarrollar posibles operaciones logísticas asociadas a los contenedores, con un régimen fiscal de puerto libre (o similar)

 

CONCLUSIÓN PARA EL CASO DE URUGUAY

La privatización portuaria es un proceso arduo y complejo en el que no existe un modelo único, homogéneo e ideal de gestión; no obstante, la reforma portuaria griega demuestra los efectos positivos de la descentralización y privatización a través de la concesión de la gestión de las infraestructuras del sector público al privado.

En Uruguay, es esencial considerar que cada puerto tiene su propia identidad dada por su dimensión espacial, su cuota de mercado, su segmento de carga, su ubicación geográfica, su capital de trabajo y su flujo y déficit de caja. Con el considerable déficit público – y sin margen de inversión – es plausible considerar la implantación del modelo de gestión de propietarios privados, especialmente en los puertos públicos departamentales administrados por la Administración Nacional de Puertos (ANP) previo examen a fondo las condiciones de gestión de cada uno de ellos y, en consecuencia, la adopción de un modelo de gestión adecuado a las características y necesidades de cada puerto. En una etapa posterior debería estudiarse su implementación en el puerto de Montevideo y ello como forma de potenciar tanto la captación de cargas como la reducción de los costos del comercio exterior debiéndose, además, minimizar la nociva influencia de los políticos sobre la toma de decisiones.

Elaborado a partir de artículos originalmente publicados en https://portogente.com.br/ por Marcella Lazzarini
Marcella Lazzarini. Consultora en Logística, gestión marítima y portuaria; Máster en Gestión Portuaria por la Universidad John Moores de Liverpool, Reino Unido. Licenciada en Negocios por la Universidad Charles Sturt, Australia; Tecnóloga en Marketing Estratégico por el Kaplan International College, Australia.

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