DESCENTRALIZACIÓN PORTUARIA

DESCENTRALIZACIÓN PORTUARIA EN URUGUAY
UNA URGENTE Y JUSTA NECESIDAD

INTRODUCCIÓN

Competitividad Portuaria en América Latina y el Caribe – BID (resumen)

Las reformas portuarias en la mayoría de los países latinoamericanos dieron como resultado cambios legislativos, incorporando la participación del sector privado. La mayoría de dichas reformas no fueron implementadas completamente. De ahí que queden acciones pendientes que podrían mejorar la operación y desarrollo de los puertos de propiedad estatal a través de participación del sector privado, dentro de un marco apropiado.

La cambiante naturaleza de los puertos obliga al sector a emprender nuevas reformas para cubrir futuras demandas. Incipientes retos que no fueron previstos por reformas anteriores pueden poner en tela de juicio la idoneidad de los marcos actuales institucionales y de gobernanza.

Muchas leyes y políticas que rigen a los puertos se han vuelto obsoletas y se alinean pobremente con los nuevos patrones de comercio global. El sector portuario necesita actualizarse continuamente para seguir el ritmo de los siempre cambiantes mercados y tecnologías.

Los puertos ya no son meramente puertas entre mar y tierra. Hoy en día, los puertos son una parte fundamental de las cadenas logísticas, en las que ganancias y ahorros en costos han justificado la necesidad de contar con enlaces intermodales a nivel mundial. Los puertos se están convirtiendo en el principal nodo de los sistemas de transporte de mercancías. Sin embargo, la mayoría de los países latinoamericanos aún aplican políticas portuarias específicas que quizás no faciliten el apropiado funcionamiento de las cadenas de valor.

La región debe usar soluciones que incluyan proveer instalaciones portuarias modernas, simplificar procedimientos aduaneros y de certificación, y usar tecnologías de la información y comunicación para logística.

Existe un alto grado de concentración en el sector portuario público de Uruguay, en los que un actor público supervisa todas las funciones: arrendador, administrador, planificador, regulador, adquisición y cumplimiento.

El Modelo Portuario Argentino

Los antecedentes de descentralización y privatización portuaria en Argentina se remontan al año 1970, con las leyes 22.080 y 22.108, que abrieron la posibilidad de la existencia de «puertos específicos» operados en forma privada, y elevadores de granos, que operaban en puertos estatales. Con estos antecedentes se llega a 1990, cuando se dicta la Ley 23.696 de Reforma del Estado, que dispone la provincialización, concesión y privatización de todos los puertos pertenecientes al Estado Nacional. Con el decreto 817/92 de desregulación marítima y portuaria se disuelve la Capitanía General de Puertos, se declara en liquidación a la Administración General de Puertos, se liberaliza el trabajo portuario, y se sientan las bases de la desregulación y privatización de los servicios de remolque y practicaje.

Comienza la transferencia de puertos a las provincias hasta que, el 3 de junio de 1992, se dicta la novedosa Ley 24.093 de Actividades Portuarias, que sienta las reglas de un nuevo régimen, único hasta esa fecha en el ámbito de los países del área europea latina y latinoamericana, y que ha servido de modelo a muchas de ellas para modernizar su legislación.

Se devolvieron en forma gratuita todos los puertos a las provincias, y el Estado Nacional desaparece como propietario, administrador y operador de esos puertos. Se crean las figuras de los puertos industriales, particulares de propiedad y uso privado comercial y la posibilidad de su fraccionamiento en unidades especializadas.

El Estado Nacional continúa con el ejercicio de sus poderes de habilitación, aplicación de la ley, ejercicio de sus poderes fiscales y de policía, y jurisdicción legislativa exclusiva, pero en forma definitiva la propia operación y administración portuaria y los servicios portuarios han perdido el carácter de servicio público que se les atribuía, para ser recogidos por el derecho administrativo, pasando así a la órbita del derecho privado comercial. En materia de trabajo portuario, el Estado Nacional conserva su poder de policía de higiene y seguridad del trabajo, pero se ha desprendido del carácter de regulador del sistema operativo, disolviendo la Capitanía General de Puertos, que intervenía y regulaba la utilización de la mano de obra en los puertos y en los buques que en ellos operaban.

Los récords de exportaciones de soja, aceite y biodiesel de Argentina fueron posibles gracias a la ley que posibilitó las inversiones que se dieron en puertos privados, sobre todo en la zona del Gran Rosario. Esta expansión de las exportaciones argentinas hubiera sido impensable con la infraestructura anterior o con lo que pudiera haber sumado incluso una eficiente gestión del tipo centralizada.

La experiencia argentina también es interesante en relación a la estrecha vinculación que se ha logrado entre el ferrocarril y los puertos. Por ejemplo, Concepción del Uruguay e Ibicuy se complementan y potencian para la región utilizando sus conexiones ferroviarias. El sistema portuario entrerriano sigue sumando cargas, y con ello se generan nuevas ventajas para la industria ligada a las cadenas productivas entrerrianas que tienen a la exportación como parte de sus ingresos más importantes. Ahora se abre una nueva posibilidad para los puertos entrerrianos a partir de la llegada del ferrocarril, al extremo Norte de la Mesopotamia, alcanzando a Paraguay y el Sur de Brasil.

La actual Reforma Portuaria en Brasil

En la década de 1990, Brasil tuvo una gran reforma en el sistema portuario implementando el modelo de Landlord Port, en el cual el poder público invierte en infraestructura, posee activos y ejerce la gobernanza a través de la autoridad portuaria; mientras que el sector privado invierte en la superestructura, en el equipamiento y realiza la operación portuaria.

Con la Ley N°14.047, del 25 de agosto de 2020, que nació por iniciativa del gobierno, mediante la Medida Provisional N°945, se realizó una “Mini-Reforma Portuaria”.

Los objetivos generales del Gobierno de Brasil son: hacer los puertos brasileños más avanzados tecnológicamente, promover la autonomía y privatización del sector portuario en el país, integrar modos de transporte para mejorar el flujo de la producción nacional, cambiar el modelo de cabotaje y fomentar el transporte por vías navegables.

El objetivo específico es dar autonomía a los puertos y desconcentrar el poder. Esta es una pauta nacional y está muy latente en el sector portuario. Centralizar es contracorriente de lo que está pasando en el mundo.

En Brasil, la asociación público-privada está ganando el espacio necesario para fomentar el sector portuario. Se espera que los proyectos de privatización de las administraciones portuarias traigan un modelo más eficiente y flexible, ampliando el potencial de inversión a través de recursos privados.

En octubre de 2020, Global Infraestructure Hub (GI Hub), presentó el informe final sobre el desarrollo de los mercados de infraestructura en varios países del mundo, en el que se indicó que el Programa de Privatización de Puertos del Ministerio de Infraestructura de Brasil podría impulsar la participación de Brasil en el 80% del comercio marítimo mundial.

El informe entregado presenta los resultados de un diálogo estructurado con el sector privado antes de las licitaciones para privatizar cuatro autoridades portuarias: Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa), Autoridad Portuaria de Santos y Puertos Organizados de São Sebastião e Itajaí.

El informe final de la consulta sobre el mercado presenta la percepción de los inversores y de los posibles interesados acerca de los proyectos de desestatización portuaria en curso. Según GI Hub, los incentivos para que el sector privado participe en los puertos no sólo consisten en seleccionar y licitar, sino también en optimizar la estructura de reparto de riesgos y responsabilidades entre el público y el privado.

La cesión de la gestión de los puertos puede reducir la influencia política, ya que el administrador privado de los puertos puede centrarse plenamente en el desarrollo de los mismos; los presupuestos de inversión de los puertos no tienen que competir con otras inversiones públicas como la atención de la salud, la educación, etc. Permite que los puertos sean más ágiles y adaptables al permitir el uso de procedimientos privados de adopción de decisiones más sencillos.

SITUACIÓN ACTUAL DE LOS PUERTOS DEPARTAMENTALES

Los mal llamados “puertos del interior” son administrados actualmente por la ANP. Estos puertos son: Juan Lacaze, Colonia, Nueva Palmira, Fray Bentos y Paysandú. También bajo esa misma administración se encuentran los puertos de Salto y La Paloma; el primero dedicado al servicio de pasajeros Salto-Concordia y el segundo con actividad pesquera de embarcaciones nacionales. Estos dos puertos no integran el presente análisis.

Puerto de Juan Lacaze

En el pasado reciente tuvo una actividad interesante como “puente fluvial” entre Juan Lacaze y La Plata/Buenos Aires, para las mercaderías del intercambio comercial Argentina-Uruguay y Argentina-Brasil, complementada con la descarga de combustibles para la planta de ANCAP con destino al abastecimiento de la zona agrícola del Departamento de Colonia. Actualmente el movimiento de carga se limita a un volumen muy reducido de combustibles.

Posteriormente existieron promesas e intentos de operar nuevamente con un ferry en el Puerto de Juan Lacaze, pero por distintas razones no prosperaron. La ANP construyó recientemente una rampa-tacón de hormigón lo suficientemente ancha como para permitir la operación de un ferry con dos rampas. El área acuática, el muelle y sus explanadas necesitan inversiones para poder operar con un ferry para camiones con calado de 3,60 a 4,00 m. Hoy el puerto está prácticamente sin operaciones.

Puerto de Colonia

Moviliza en promedio 2 millones de pasajeros y 150 mil vehículos por año. Las inversiones de ANP se han focalizado en la terminal de pasajeros y recientemente (y de forma tardía) se completaron las mangas de embarque. Durante mucho tiempo funcionó con mangas de embarque precarias que no estaban a la altura de la Terminal. También existe un cierto abandono en el mantenimiento de las estructuras de muelles, sus defensas y las explanadas portuarias. Sobreviven edificaciones de dudosa utilidad ubicadas en zonas operativas.

La dificultad que tiene la administración portuaria local para ejecutar nuevas obras y mantenimiento se debe a la falta de autonomía en su gestión. El Puerto de Colonia recauda anualmente por todos los servicios prestados del orden de 10 millones de dólares, pero esa recaudación va a la “caja” de ANP en Montevideo.

Puerto de Nueva Palmira – ANP

El Complejo Portuario de Nueva Palmira está integrado por tres terminales, dos privadas, NAVIOS y ONTUR (ambas en régimen de zona franca), y una pública concesionada parcialmente, perteneciente a la ANP. Las terminales privadas movilizaron conjuntamente en 2019, de acuerdo a información obtenida en la Dirección Nacional de Zonas Francas, alrededor de 9 millones de toneladas entre granos, harinas, mineral de hierro, celulosa y otras cargas. El Puerto de Nueva Palmira – ANP movilizó en 2019, 2,5 millones de toneladas, es decir un 22% del total de cargas movilizadas en el Complejo Portuario.

Del total de carga movilizada en el puerto público, aproximadamente el 60% es movilizada por la empresa concesionaria de la terminal de granos (TGU), mientras que el 40% es movilizada por diferentes pequeños operadores con almacenajes fuera del puerto, mayoritariamente en régimen de zona franca.

El porcentaje de participación privada es alto, si bien se detecta una mala gestión de inversiones en equipamiento portuario por parte de ANP, como la compra en 2010 de una grúa de 4,65 millones de dólares con el objetivo de movilizar contenedores. Hasta la fecha no ha movilizado ninguno.

Puerto de Fray Bentos

Este puerto ha tenido un pobre desempeño en lo últimos 5 años, con un pico en 2018 debido las exportaciones de madera rolliza de pino. La cebada cruda y malteada si bien presentan una “cierta cautividad” han tenido un comportamiento errático.

Los motivos de esta inactividad son varios: instalaciones de almacenaje y carga de granos que tienen más de 50 años, en un atraque que no permite la operación de buques panamax; la carencia de una gestión comercial eficiente, actualmente centralizada en Montevideo; la inexistencia de un desvío ferroviario en condiciones operativas; y un dragado del río todavía insuficiente.

Se destaca la mala gestión de inversiones por parte de ANP, como la compra en 2017 de una grúa móvil de 3,2 millones de dólares con el objetivo de movilizar contenedores. Hasta la fecha se han movilizado como máximo unos 300 contenedores por año.

Un acierto de ANP fue la incorporación de un área de reserva de 7,00 hectáreas, lo cual permitiría a futuro el desarrollo de otras actividades vinculadas al puerto.

En 2017 el gobierno decidió suspender la licitación para la rehabilitación del tramo de vía férrea Algorta – Fray Bentos bajo el modelo de participación público privada. Esta decisión fue tomada porque se optó por redirigir esos fondos al proyecto ferroviario de UPM en el centro del país

En la reciente visita a Fray Bentos, el Ministro del MTOP manifestó que por el momento es impensable hablar de inversiones en ferrocarriles, teniendo en cuenta las erogaciones que deberá hacer el Estado debido a la subestimación de las expropiaciones a realizar en atención a la construcción de las vías de ferrocarril que utilizará UPM2.

El dragado del Río Uruguay se hizo con un proyecto desactualizado, con más de 20 años, sin una necesaria revisión realista. Se dragó hasta Concepción del Uruguay a 25 pies al cero, pero resulta insuficiente en relación al dragado del Canal Martín García, que actualmente es de 34 pies y en el futuro tendrá como mínimo 36 pies.

Puerto de Paysandú

Paysandú es un puerto estrictamente fluvial, en donde se realizan las operaciones de carga/descarga en un muelle de aprox. 300 m de largo. Este muelle tiene una profundidad de diseño de 13 pies al cero local. El 80% del tiempo hay 3 pies más de agua. Las embarcaciones fluviales que han arribado históricamente al puerto tienen un calado máximo de 3,50 a 4,00 m. El muelle está equipado con una grúa de pedestal con capacidad suficiente como para operar con contenedores de forma eficiente.

El movimiento de cargas, a excepción de los contenedores, ha sido en el promedio de los últimos 5 años del orden de 170 mil toneladas anuales, con un fuerte componente de cebada malteada y cruda que tiene origen/destino en la maltería localizada en la ciudad. Históricamente se recibe azúcar cruda en bolsas a razón de 30 mil toneladas anuales.

Los contenedores tuvieron un máximo de casi 4.000 cajas en 2018 y se espera que a futuro retomen el camino del crecimiento debido a la nueva conexión feeder existente, de lo contrario las inversiones y costos asociados a la grúa y la infraestructura resultarán deficitarias para la ANP.

Las inversiones portuarias realizadas por ANP han sido bastante acertadas. La grúa para contenedores tiene la capacidad necesaria como para realizar una operación eficiente. Sin embargo, no se entiende porqué se optó por una grúa fija cuando el puerto es inundable, parece más lógico haber adquirido una grúa móvil sobre neumáticos. Se han demolido depósitos viejos y pavimentado un área interesante para el almacenaje de contenedores. Complementando las instalaciones portuarias se ha construido un camino de acceso perimetral a la ciudad de Paysandú.

No se entiende porqué CARU dragó la apertura del canal de acceso (Casablanca), de fondos duros, a 19 pies al cero (además del mantenimiento por 3 años), cuando el muelle de operaciones del Puerto de Paysandú está diseñado para 13 pies al cero. Hubiese sido preferible asignar ese «excedente de dragado» a mejorar un poquito el “escaso” dragado a 25 pies al cero de Concepción del Uruguay y Fray Bentos.

PROPUESTAS DESCENTRALIZADORAS

Actualización de la Ley de Puertos

Los puertos “departamentales” necesitan urgentes transformaciones que no pueden ser resueltas desde oficinas en Montevideo, y menos con visitas oficiales, haciendo promesas al estilo de campañas electorales.

La Ley de Puertos de Uruguay, N°16.246 de 1992, fue sin lugar a dudas un cambio cualitativo sumamente importante para sacar del estancamiento y la calificación de puerto sucio que tenía el Puerto de Montevideo.

Actualmente el país necesita una actualización de la citada ley en atención a las realidades comerciales de la región y del mundo, ajustando la reglamentación jurídica y financiera que permita el funcionamiento de cada puerto con mayor autonomía.

La Ley de Puertos, a lo largo de 28 años, se ha transformado en una ley “montevideana», dejando rezagados a los puertos departamentales. Necesita ser actualizada con un verdadero enfoque descentralizador y una participación privada mucho mayor.

Sin embargo, muchos de los integrantes de la comunidad portuaria (obviamente montevideanos) son reacios a mejorar la Ley de Puertos, defendiendo un “status quo” que tal vez beneficie intereses particulares, pero que sin dudas es muy negativo para los puertos departamentales.

Cada puerto departamental requerirá de un tratamiento particular en función de su demanda potencial y sus características, pero en todos los casos deber contar con una gestión descentralizada de perfil privado, en donde la ANP participe o no de la sociedad administradora, pero siempre en minoría, con mayoría de capitales privados. La sociedad administradora de cada puerto podría prestar los servicios por sí misma o a través de otras empresas privadas.

Las intendencias podrán tener un lugar en el directorio de esa sociedad. De esta forma lograr una descentralización portuaria real y efectiva con la participación activa de las comunidades locales.

Para la radicación de industrias relacionadas con los puertos, será necesario crear en áreas adyacentes a los mismos, parques industriales de gestión privada, con beneficios fiscales de igual magnitud que el otorgado a las zonas francas destinadas a la producción de celulosa. Esta medida propiciará la instalación de industrias nacionales y extranjeras en territorio uruguayo, con un área de influencia que abarque Uruguay, Argentina, Paraguay y Bolivia a través de la conexión fluvial con la Hidrovía Paraguay-Paraná.

La cesión de la administración de los puertos al sector privado permitirá minimizar la influencia política sobre la gestión. El administrador privado de los puertos puede centrarse plenamente en el desarrollo de los mismos, haciendo que sean más ágiles y adaptables al permitir el uso de procedimientos privados. Los proyectos se ejecutan sustentados en rentabilidades financieras y no políticas.

Propuestas Particulares

De forma orientativa, se plantean algunas ideas tendientes a mejorar la gestión de las administraciones de los puertos departamentales.

  1. Puerto de Juan Lacaze

Transferir el puerto a una empresa o conjunto de empresas que se hagan cargo de las inversiones portuarias necesarias para la operación de un ferry que conecte Juan Lacaze con La Plata y/o Buenos Aires, y desactivar la descarga de combustibles.

La diferencia con la función que antes tenía el puerto, es decir el intercambio comercial Argentina-Uruguay y Argentina-Brasil, es que además el “puente fluvial” sea utilizado por exportadores e importadores argentinos y uruguayos para comercializar sus mercaderías en contenedores libremente, a través de los puertos de Buenos Aires, La Plata y Montevideo, sin las “barreras de protección” que establece el tarifario de ANP, en especial para las importaciones uruguayas. Marginalmente podrían existir descargas de insumos para raciones animales con destino al área de influencia del puerto.

  1. Puerto de Colonia

La administración de este puerto podría llevarla adelante una empresa operadora de terminales de pasajeros (que no sea una naviera) con la experiencia suficiente como para mejorar la calidad y cantidad de los servicios ofrecidos.

Dada la estrecha relación puerto-ciudad es imprescindible que la intendencia participe en el directorio de la sociedad administradora. Los ingresos anuales que tiene actualmente el puerto permitirían un mantenimiento y desarrollo muy superior.

  1. Puerto de Nueva Palmira – ANP

Una gestión privada de la administración portuaria permitiría mejorar la utilización del muelle fluvial y el muelle de ultramar de cargas generales, optimizando la utilización de atraques, explanadas y equipos existentes.

La propuesta consiste en crear una asociación público-privada para la administración del puerto con mayoría de capital privado y ANP como socio minoritario.

  1. Puerto de Fray Bentos

El Puerto de Fray Bentos podría ser el puerto de embarque del Departamento de Río Negro (sin derivaciones de carga a N. Palmira), y además de las regiones del Litoral Norte y Centro Norte del país, recuperando el ramal ferroviario hasta el puerto, que sería una de sus grandes fortalezas. Sería la solución logística ideal para las cargas que necesitan un embarque directo en buques de ultramar (madera rolliza, arroz, cebada malteada, soja, etc.) provenientes de los departamentos de Río Negro, Paysandú, Salto, Artigas, Tacuarembó y Rivera. Además, permitiría su vinculación, a través de la represa de Salto Grande, con el Ferrocarril Mesopotámico de Argentina, y con Brasil a través de la transferencia en Rivera/Livramento.

El desarrollo del Puerto de Fray Bentos requiere, por un lado, una gestión portuaria descentralizada de perfil privado, sumada a inversiones en infraestructura acordes con el tipo de buques que operan actualmente (estándar de buque panamax), y por otro lado, impulsar el dragado del Río Uruguay hasta Concepción del Uruguay a una profundidad que permita la navegación con 28 pies como mínimo.

La propuesta consiste en crear una asociación público-privada para la administración del puerto con mayoría de capital privado y ANP como socio minoritario. Es fundamental que empresas del sector exportador participen de esta sociedad.

  1. Puerto de Paysandú

La vocación del puerto estaría orientada a los contenedores, desarrollándose como puerto feeder. Una gestión comercial descentralizada y privada, apoyada por la intendencia podría proyectarlo con volúmenes aún mayores.

La propuesta consiste en crear una asociación público-privada para la administración del puerto con mayoría de capital privado y ANP como socio minoritario.

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